公共数据资源开发与利用：促进路径及体系化制度建设探索

摘要： 摘要：从整体上理解国家对公共数据资源开发利用的推动和促进，可以发现其蕴含着国家的公共数据资源服务这一新内涵。国家提升公共治理能力的内在需求，是其最初源起和始终坚持；促进政府信息公开...

摘要：从整体上理解国家对公共数据资源开发利用的推动和促进，可以发现其蕴含着国家的公共数据资源服务这一新内涵。国家提升公共治理能力的内在需求，是其最初源起和始终坚持；促进政府信息公开、建设透明政府和强化监督问责，是其重要内容和关键环节；促进技术和产业创新，推动经济高质量发展，是其价值拓展和最新面向。这个演进过程，立体地呈现出现代国家建设治理型政府的功能面向、建设透明型政府的伦理面向、建设发展型政府的市场面向，以及建设数字型政府的未来面向。在大数据和人工智能等数字新技术条件下，应坚持一体化促进公共数据资源开放和开发利用这个系统观念和整体视角，从国家提供新型公共服务的立场考虑出台公共数据资源开发利用促进相关立法，以问题为导向，兼顾公法和私法，统筹综合性立法和分散性规定，衔接法规、政策与标准，构建科学完备的体系化制度。

关键词：公共数据资源服务；政府信息公开；数据要素；公共服务

利用数据承载历史、传承经验、发展文明是人类的智慧体现。进入现代社会以来，国家进行公共治理、提供公共服务、履行法定职责所需要搜集的数据愈来愈多，聚集起海量公共数据资源，成为进一步提升国家公共治理、促进经济社会发展的重要基础性资源，并极大地支撑了现代开放政府、透明政府和责任政府建设。在数字化、网络化、智能化时代，数字和智能技术的发展为公共数据资源复用提供了条件，使其更加成为推动国家治理体系和治理能力现代化的重要资源，也为技术创新和产业发展提供了更充沛的新型生产要素。

对于什么是公共数据资源，如何开发和利用公共数据资源，以及公共数据资源开发利用将会带来何种效益，理论和实践部门都已经有较多关注和讨论。但公共数据资源开放（供给）与公共数据资源开发利用，是两种不同性质的行为。对于公共数据资源开放这种行为的性质，却缺乏足够的关注。这带来了公共数据资源开发利用上的理论误区，也可能会妨碍公共数据资源开发利用实践的进一步发展。因此，本文将以论证国家公共数据资源开放行为的性质为支点，提出公共数据资源服务的理念，并论证其为国家在数字时代提供的一种新型公共服务。以此为基础，统筹政府公共治理、政府信息公开和公共数据资源开放，在承认其差异的同时，强调三者内在逻辑上的一致性，并提出应系统化构建推动公共数据资源开发利用制度的初步思考。

一、整体性理解公共数据资源开发利用实践

数据和公共数据是新概念，对它们的开发利用却并不是新事物，而是始终伴随着人类社会的历史。但强调公共数据的开放性，利用数据推动透明政府建设，通过向社会和市场开放数据以激励创新、发展经济，在现代工业社会得到了新的发展，具有了更丰富的内涵。特别是进入到数字化、智能化时代，新的算法和技术不断涌现，公共数据资源越来越被视为国家和社会的宝贵财富。公共数据开放利用方式与发展历程的不同，带来了人们对其在公共治理、促进监督和助推经济等不同方面认识上的割裂。

（一）提升公共治理能力

自古以来，对不同数据不同形式的利用，都是国家治理的重要基础。在现代社会，公共数据在增强国家认证能力、强化公共决策能力、提升公共服务能力、促进国家行动能力上的作用更加显著，明显提高了国家治理效率和社会治理水平。

认证能力是基础性国家能力。国家通过收集、识别、确认和证明人、财、物、行、事等基本社会事实，建立起数据与人的对应关系，[1]才能监测、识别、把握社会动向和问题。2001年，国家信息化领导小组发布《关于我国电子政务建设指导意见》，开始启动全国层面的人口、法人单位、自然资源和空间地理、宏观经济四大基础信息数据库建设。政府数据资源整合共享能力不断提升。以“金税工程”为例，其核心机制是建立中央级的全国税收数据库。依托对海量数据的深度应用和持续优化，实现了对涉税风险的精准指导。2023年7月以来，全国税务系统发挥税收大数据优势，累计开展政策精准推送超6.7亿户（人）次、14.9亿条。[2]西方发达国家也在积极推动公共数据资源的认证与整合。以美国犯罪认证系统为例，1970年联邦调查局获得授权，通过设立国家犯罪信息中心（National Crime Information Center）和国家犯罪记录数据库（National Computerized Criminal History System），组建全国统一的犯罪信息系统，到20世纪90年代，已将1.95亿份犯罪记录整合在了一起，其中包括各州保存的4000万份、联邦机构保存的3200万份和其他由地方机构保存的犯罪记录。[3]

公共数据是科学决策的基本依据和支撑。现代政府制定事关国家发展的重大战略以及推动与民生紧密关联的公共政策，比如经济决策、社会治理、环境保护与可持续发展、智慧城市建设等等，都离不开基于数据的科学决策。比如，国家市场监管总局依托全国一体化政务服务平台，利用国家法人单位信息资源库等，打造经营主体政务服务码应用，通过“一部手机、一个二维码、一个身份”打通经营主体身份验证通道，实时关联汇聚企业执照、经营许可、信用监管等常用涉企信息，建立面向政务服务、行政监管等跨部门应用场景，便利经营主体“一企一照一码”办事，惠企政策在线精准直达，支持民营企业和中小微企业发展，并入选了国务院“政府服务效能提升经典案例”。[4]国外政府也积极推动数据驱动决策相关实践。比如美国《循证决策基础法（2018）》（Foundations for Evidence-Based Policymaking Act of 2018）要求建立联邦首席数据官（CDO）委员会，还要求联邦政府的所有机构都任命一名首席数据官，并采取行动推动其数据能力现代化，实现整个联邦政府层面的数据驱动决策。[5]

提供公共服务是政府的基础性职责。现代政府围绕人民群众最关心最直接最现实的利益问题，通过积极整合公共数据资源，来优化资源配置，不仅提供公共服务，还促进经济社会发展和人的自由而全面的发展。我国近年来积极推行公共行政从独立办事向协同治理转变，“最多跑一次”“一网通办”“一网统管”“一网协同”等便民服务创新实践不断涌现，一体化政务服务和监管效能大幅提升。以浙江“最多跑一次”改革为例，通过“数据多跑路、群众少跑腿”，实现政务服务“跑一次是底线，一次不用跑是常态，跑多次是例外”。[6]通过公共数据资源或者多源数据融合应用，我国已经在产业链赋能、农业重大病害监测预警、大宗商品流通效率提升、运输装备协同制造、普惠金融风控、天文科技发现、文物传承保护和价值增值、新药研发质效提升、数字应急体系构建、风电设施减损增效、新能源发展及消纳等众多领域涌现大批“数据要素×”典型案例，有力支撑了现代化经济体系建设和科技创新发展。在国外，爱沙尼亚通过建设数字政府，全国已经实现99.6%的银行交易通过电子银行服务完成，98%的纳税和海关申报在互联网上进行，98%的处方药由医生在线完成，97%的爱沙尼亚人拥有全国通用的电子就诊记录，99%的公共服务可在线完成。[7]数字化公共服务有力促进了经济增长，使得信息技术产业成为爱沙尼亚支柱性产业。

行动能力是政府在处理突发事件、维护公共秩序、开展国防外交以及实施应急救援时的效率与执行力。当今世界正处于百年未有之大变局，全球问题与挑战日益严峻，同时公共卫生、自然灾害、事故灾难、社会安全等事件频发。我国在应急领域已经实现了国家层面的跨部门数据汇聚应用，通过将自然资源、交通、水利、气象等相关领域数据接入和整合，可以就多种灾害趋势及影响分析进行专业模型的开发或引入，“仿真推演灾害的发展趋势和影响区域，实现了灾情研判、信息综合、救援处置等应急全流程‘一张图’” [8]，还可以实现环境等领域的精细化治理。[9]通过对公共数据资源的开发利用，可以不断完善信息资源共享体系，开发并综合应用多灾种预警技术，提升风险感知预测能力、辅助指挥决策能力和应急行动能力。

（二）强化透明政府建设

现代政府必须是责任型政府、监督型政府，也必须是透明政府。“政府数据开放与政府信息公开具有本质区别”[10]。政府信息公开的重要内涵，是政府利用信息技术促进政策制定者与公众之间的参与性和协作性对话， [11]侧重于政府透明度和公民参与。但公共数据资源利用将更好促进政府信息公开。政府信息公开意味着数据的汇集、分析和整合。即便是在传统时代，政府相关统计信息、文书档案的汇总和整理，也为信息公开提供基础。国家收集和汇聚的公共数据越来越多，承载的公共利益就越大，这要求政府在法律、制度和技术层面确保相关数据可以向社会透明发布，让公众和利益相关方都能以合理途径获取所需数据。随着从单纯的发布公告、年报、统计公报，到以开放数据平台、在线政务服务为载体的大数据公开，政务信息公开内涵和意义不断丰富。公共数据开发利用将相关政府信息转化为开放数据集，突出了可用性与可再利用性。[12]公共数据资源开发利用通过建立开放数据平台、标准化数据接口等，为公民、企业、学术机构、社会组织等多元主体提供了平等使用公共数据的机会，不仅进一步提升了政务工作透明度，还能借助公共数据资源要素的开放与流通构建数据要素市场，激发其商业价值，促进经济发展。

（三）释放公共数据的市场价值

“公共数据开放制度目标的实现，有赖于社会公众对开放数据的开发利用和价值创造。”[13]2015年国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，明确提出“数据已成为国家基础性战略资源”。2019年党的十九届四中全会在国家战略层面首次正式确立数据作为新型生产要素。2020年中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，明确要求构建数据要素市场的“四梁八柱”。欧美等发达经济体也普遍将数据视为数字时代的基础资源和战略资产。欧盟在“欧洲数据战略”中强调建立统一的数据市场，鼓励跨行业、跨国界的数据共享与利用。美国也重视数据的战略性资源意义，并作出开发部署。

公共数据资源已经在我国经济社会发展的许多领域得到充分利用。国家数据局先后公布了两批共48个“数据要素×”典型案例，[14]并开展“数据要素×”大赛和公布优秀项目案例，[15]覆盖了工业制造、现代农业、商贸流通、交通运输、金融服务、科技创新、文化旅游、医疗健康、应急管理、气象服务、城市治理、绿色低碳等多个领域。例如，浙江网商银行股份有限公司、蚂蚁科技集团股份有限公司和农业农村部大数据中心合作，利用隐私计算技术，将遥感识别数据、农户个人授权数据和农业农村部的农村土地基础数据、承包数据、农业生产活动等公共数据安全汇集进行联合建模，实时掌握农户种植农田的真实经营情况，用于农业信贷授信评估，以此解决小农户因缺乏贷款记录、有效抵质押物而难以获得贷款支持的难题。自2023年起，累计为260万农户提供普惠金融服务，授信总额638.8亿元，其中53万农户为首次获得银行贷款；覆盖全国31个省（区、市）的2688个县级行政区，占全国县级行政区的94.44%。[16]

欧美普遍强调公共数据资源的免费开放以及政府机构对于开放数据的法定义务。2018年，美国通过《开放政府数据法》（Open Government Data Act），要求除涉及国家安全或其他少数情形外，所有政府部门应使用标准化的非专有格式将其所有信息作为开放数据发布。公共数据开放成为联邦政府的“法定义务”。通过立法和建立首席数据官制度、搭建数据资源管理平台、制定政府数据资源价值评估标准等举措，美国已构建起功能完善、覆盖广泛、用户友好的政府数据开放体系。2011年欧盟委员会通过“开放数据战略”以及《公共数据数字化公开决议》（Resolution on the Digital Opening-up of Public Data），要求所有公共财政资助所获取的公共数据，一般情况下都需要向社会免费公开，确立了公共数据“全部公开、例外不公开”的原则。其后，欧盟通过一系列法律和政策，强调公共数据的公开、访问规则，特别是高价值数据开放的措施。

虽然公共治理、政府信息公开、公共服务与数字经济发展分属不同领域，具有各自不同的性质和内涵，但在数字时代，它们之间因公共数据资源开发利用而具有了内在逻辑上的一致性。

二、公共数据资源开发利用促进的内涵