生态环境损害责任诉讼：实践走向与理想布局

摘要： 内容提要：生态环境损害责任诉讼是相关主体根据法律或国家规定授权，针对已发生或可能发生的生态环境损害，以损害的直接责任人为被告提起的诉讼，与广义的环境民事公益诉讼基本相同。此类诉讼在...

内容提要：生态环境损害责任诉讼是相关主体根据法律或国家规定授权，针对已发生或可能发生的生态环境损害，以损害的直接责任人为被告提起的诉讼，与广义的环境民事公益诉讼基本相同。此类诉讼在实践中呈现出“侵权责任倾向”，导致一系列问题。环境具有整体性、系统性，其所承载的权益形态是环境公益。由于环境公益在权益归属、受保护状态、受损情形、损害程度方面的不确定性，其司法救济难以按照侵权法处理，而应通过原初、实质性利益衡量确定救济的程度及方式。法院应依裁决具体纠纷之职权，在法治框架下进行司法裁量。参照“二次证明”理论确立的利益衡量框架，在面对已发生的或潜在的生态环境损害两类典型场景时，法院应分别在相应条件下采取补救规则和预防规则。

关键词：环境公共利益；生态环境损害责任诉讼；二次证明；补救规则；预防规则

为克服传统行政责任与侵权制度难以充分救济生态环境损害的问题，我国着力发展依托诉讼的生态环境损害应对制度。近年来，生态环境损害责任诉讼成为规范创设最为活跃的领域之一，并形成颇具体量的诉讼类型。但在理论上，围绕诉因类型、权益性质、损害类型、救济方式等问题仍充斥着针锋相对的观点。这使诉讼当事人难以对诉讼结果形成稳定预期，裁判者对如何适用法律存有疑虑，导致此类诉讼难以发挥预期作用。

随着司法实践对生态环境损害补救问题复杂性的充分展现，学界对生态环境损害责任诉讼的理论反思已深入实体法律关系。相关研究或从应然角度反思诉讼实践并讨论以公法或特别法为依托建构生态环境损害补救制度，或力图证成以侵权法为蓝本的生态环境损害责任诉讼实然制度设计的合法、合理性，为澄清相关问题提供有益思路。但前者普遍认为后者的理论尝试将因调整客体与调整手段的内在矛盾陷入悖论；后者则指出前者并未充分消解实然制度发展思路和实践倾向的合理性。争议原因可能是生态环境损害责任诉讼的实证思路很难在传统法理论中妥善安置，这也从相应诉讼实践所涌现的问题中得到直觉性的反复印证。然而，前者对既有制度与实践的反思往往点到为止，不免存在不够彻底或过于激进之嫌。易言之，目前从规范解释角度对实证条件下生态环境损害责任诉讼裁判应如何开展的研究尚不深入。本文就此立论，关注当前裁判者“应如何判”“能如何判”，包括裁判依据的合理选取和正确适用，这既是反思现有诉讼制度的基本前提，也是探讨如何完善我国生态环境损害补救制度体系的理论基点。

一、生态环境损害责任诉讼的基本界定

本文中生态环境损害责任诉讼指相关主体根据法律或国家规定授权，针对已发生或可能发生具体生态环境损害，以损害直接责任人为被告提起的诉讼。此类诉讼并非新型规范现象，其范围主要包括由社会组织、检察机关提起的（狭义）环境民事公益诉讼和由政府或其指定部门提起的生态环境损害赔偿诉讼。使用新术语的原因是环境公益诉讼规范现象的发展使传统表达体系不敷使用，难以准确便捷地指示相应对象。第一，相关概念群的内部关系需予明晰。环境公益诉讼类型随着规范发展日渐丰富，以直接规范依据为标准，一般分为环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼、环境行政公益诉讼，该划分被最高人民法院采用，有一定正式性。从发生学上看，前二者指向表现为生态环境损害的具体环境公益损失，与以行政机关为被告，保护抽象、制度公益，为维护法律秩序、实现法律实施目标，以责令履职、确认、撤销违法行政等为诉求的环境行政公益诉讼差异明显。但前二者没有正式的上位概念，理论上与环境行政公益诉讼区分十分繁琐。第二，原有表达不能充分实现思维经济。为示区分，一些研究以狭义的环境民事公益诉讼指代第一类诉讼，以广义的环境民事公益诉讼指代前两类诉讼。此类表达确能实现区分，但不断叠加的定语使表达冗杂化，不能便捷地完成指示任务。第三，抽象的“公共利益”不利于明确诉讼定位。传统“环境民事公益诉讼”概念以“公益”为核心，缘于后者内涵的原则性，人们对公益诉讼有了不同的功能期待。加之《民事诉讼法》中公益诉讼规定的原则性，当事人便对诉讼客观范围存有想象空间，易言之不但具体生态环境损害构成对环境公益的侵害，不确定能否致害的环境违法行为也在抽象意义上侵害了公益，有提起公益诉讼的可能。因此实践中出现了大量关注行为违法性而非具体损害的民事公益诉讼，如“电击蚯蚓案”“虐待大象案”等。此类案件符合民事公益诉讼的外观，但不同于面向具体生态环境损害的诉讼。而以“公益”为基础的概念无法有效将其排除，明确指代范围。

“生态环境损害责任诉讼”概念则可精准聚焦，准确表达立法意图，直击环境公益保护薄弱环节。首先，保护抽象公益的诉讼与保护具体公益的诉讼存在性质差异。前者以纠正违法、恢复被扭曲管理秩序为直接目的，故其客观范围、办理逻辑、诉讼功能均异于后者。故新概念应显示与环境行政公益诉讼的区别，并排除私主体“代位执法”诉讼的想象空间。其次，补救因具体生态环境损害造成的公益损失是立法者在民事诉讼程序中确立环境公益诉讼的目的。“只有不特定主体所享有的社会公共利益所引发的纠纷才能纳入公益诉讼的客观范围”，将该论述实体化，对不特定多数人的权益损害可还原为生态环境损害，即对无主环境的具体不利影响。发生学上，正是“塔斯曼海轮案”“松花江污染案”等案件暴露出传统行政和侵权责任不能有效补救受损环境，使国家正视当时法制的不足，开始考虑推动公益诉讼补强短板，故环境本身遭受的损害才是环境民事公益诉讼应救济的环境公益损害，落实“原因者负担”原则补救受损环境是创设此类诉讼的初衷。再次，狭义环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的区别体现在起诉主体等形式层面，但本质上是同类诉讼，应有统一的表达方式。后者虽在名义上“借道”国家所有权，并在最高院的统计中与前者区别，但二者均对具体损害发起，在诉讼客观范围、诉讼请求、责任形式等实质方面共性显著，实属同类，应适用统一的实体规则。二者在适用范围、相关立法和司法实践的共性可作证明。申言之，对二者的人为区分是规范发展过程中偶然产生的现象，二者亟待整合。最后，此类诉讼可称为“生态环境损害责任诉讼”。前揭以“公共利益”为基础的表述不能有效排除旨在查举环境违法的诉讼。相应称谓应突出其与具体生态环境损害的关联，又基于生态环境损害应对的特殊性，应弱化此类诉讼与赔偿的关联。借鉴全国人大宪法和法律委员会将生态环境损害修复、赔偿责任统称为“损害生态环境责任”的表达，可名之“生态环境损害责任诉讼”。综上，本文以“生态环境损害责任诉讼”概念统摄狭义环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼两类实证规范现象。

二、生态环境损害责任诉讼实践中的“侵权责任倾向”

（一）“侵权责任倾向”的实践表现

全国法院受理的生态环境损害责任诉讼案件数量已从2016年度年均200余件增至2023年度6013件。诉讼实践表现出明显的“侵权责任倾向”，具体有三方面表现。

第一，普遍利用侵权法规范处理。由于《民事诉讼法》公益诉讼条款的程序性和原则性，相关诉讼实践长期缺乏实体法律依据。为此国家制定《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称“《环境民事公益诉讼解释》”）《生态环境损害赔偿制度改革方案》（下称“《改革方案》”）《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》等作为补充。此类规则在实体层面普遍以侵权法理为基础，以侵权法律规则为“解释对象”，在制度框架、要件构造、责任形式、概念表达上采用侵权法逻辑和话语。《民法典》将关于生态环境损害责任的规定安排在侵权责任编第七章也似确认该认识。这些规则成为主要裁判依据，为“侵权责任倾向”奠定基调。

第二，将生态环境损害判断作为事实认定问题。延用侵权案件处理逻辑，关于生态环境损害的判断被转化为“损害结果”要件是否该当的问题，被视为不需经法律判断的事实认定，主要体现为：一是生态环境损害几乎等价于任何环境原生状态的不利变化。性质上，损害对象可为土地、水体、大气、森林、草原、湿地、动植物、景观；程度上，对自然状态的轻度扰动、案发时已恢复的污染，均被认定构成损害。二是认定生态环境损害时大量采用只能证明事实判断的科学证据。笔者统计的58件判例中有52件采用科学证据。

第三，责任形式上表现为侵权责任，并事实上形成对赔偿的倚重。此类诉讼实践中法院判令被告承担的责任形式包括停止侵害、赔偿损失、恢复环境原状或修复损害、赔礼道歉等。其中，尽管理论上有不同看法，恢复环境原状或修复损害在实务中长期被视为恢复原状责任在特殊领域的表现。故此类诉讼实践往往表现为对侵权责任的直接或类推适用。但同时，赔偿诉求和判决无疑在侵权法实践中占据压倒性比例，损害赔偿与其他责任形式在规范性质上不分主次，却在实践中有了轩轾分殊。这由侵权责任倾向推及生态环境损害责任诉讼实践，使“赔偿生态环境损失”成为主流担责方式。笔者统计案件中判令赔偿生态环境损害的案件数为49件，占比84.5%。而《改革方案》直接将政府请求填补生态环境损害的制度命名为“赔偿制度”更是该实践惯性的另一直观表现。

（二）“侵权责任倾向”的主要问题

侵权责任倾向有其产生的现实原因、体制因素和制度基础，并在一段时期内有效缓解生态环境损害补救实践需求大量存在和实体法律供给不足间的矛盾。但该倾向的内蕴风险未受应有检视，在实践中表现出诸多严重问题。

第一，机械适用侵权规则，裁判普遍说理不足、法律适用混乱。在侵权责任倾向下，多数判决或适用侵权法律规则，或直接援引相关司法解释。但侵权法相关规定难以涵摄生态环境损害事实，直接套用法条原文得出判决结论的做法，未展现完整的法律论证过程，缺乏足够的合理性支撑。由此衍生的另一负面效果是法院屡屡通过裁量对责任后果进行“创新性”调整，而判决中未加充分说明，有司法任性之忧。前述问题与侵权责任倾向对生态环境损害法律关系性质的掩盖直接相关。

第二，生态环境损害判断的“事实化”和相关实体法律标准的缺失导致生态环境损害认定缺乏明确阈值限制，使大量轻微环境干扰涌入司法程序。生态环境损害是社会评价下环境的不利变化，载体的复杂性、综合性使其表现形式具有多样性、多层次性，难以准确感知、测度，同时因人类合理利用环境的必然性与正当性，损害判断不可避免带有价值属性。故技术术语难以提供准确内涵，而当前法律规范也未对生态环境损害概念进行明确限制或指引。“环境权益”在特定情况下被视为绝对性权益，生态环境损害认定被简化为环境相对其原有状态是否产生负面变化的事实判断：原告将环境受到的任何违法负面扰动视为损害，而相关“指控”也易获法院认可。最终大量如小规模违法猎捕、虐待动物等轻微环境干扰涌入司法程序。如此一则案件数量的大量增长无法带来同比例的环境质量改善，并挤压检察司法机关办理涉严重生态环境损害复杂案件的精力；二则“潜在案件”的巨量化对检察、审判机关的处理能力提出严峻挑战，可能导致选择性办理，使法律实施更多地受偶然因素驱使，影响行为人的规范性预期。

第三，生态环境损害问题的事实化认识使专家意见可以对损害的有无及程度进行全面判断，这实质上已超出事实判断范畴，涉足此类证据不应置喙的带有法律适用性质的价值判断领域。但专家技术判断与审判者法律判断的价值追求未必相同。以野生动物受损为例，为补救野生动物灭失损害，法院应重点判断受害生物在其种群和生境中的生态功能。而技术专家的评估一般根据《野生动物及其制品价值评估方法》计算动物及其制品价值。但该办法依2016年《野生动物保护法》第57条制定，而动物及其制品价值在该法中主要作为计算罚款的基数，评估办法主要考虑罚金相对违法所得可产生足够的威慑，故所得价值不需反映受损动物的生态价值。故专家依技术规范开展的评估并不能满足生态环境损害责任诉讼的需求。以“虚拟治理成本法”“旅行成本法”等方法评估时同样存在此类问题。尽管如此，生态环境损害评估高企的技术门槛