摘要： 摘要：准确理解设区的市“基层治理”立法权限，有必要结合当代中国推进基层治理现代化的时代背景，明确基层治理的核心诉求。在中国式现代化的语境下，基层治理内涵公共性、地方能动性和政社互动...

摘要：准确理解设区的市“基层治理”立法权限，有必要结合当代中国推进基层治理现代化的时代背景，明确基层治理的核心诉求。在中国式现代化的语境下，基层治理内涵公共性、地方能动性和政社互动三方面核心诉求：公共性诉求为基层治理的秩序供给设定了目标；地方能动性诉求表明有必要赋予地方以充足的制度形成空间，以充分调动地方积极性，使其因地制宜地处置地方性事务；政社互动诉求指明了创新基层治理方式的核心任务，即实现政府与基层社会的良性互动。基于法治在基层治理中的保障者定位，设区的市立法应围绕对自治权的保障展开，同时贯彻立法节制理念，避免行政力量向社会基层过度渗透。在党建引领下，设区的市立法应以理顺、引导、培育为着力方向发挥保障作用，在革除“条块分割、权责失衡、资源分散”的体制弊端，界清基层治理参与主体的权责关系，引导社会组织有序参与治理和基层议事协商，优化网格化管理，拓展基层民主实践等方面，设区的市立法可以发挥更大作用。

关键词：基层治理；设区的市立法；社区自治；网格化管理；中国式现代化

一、问题的提出

基层治理是社会治理的支撑，是国家治理的基石。实现基层治理现代化是推进中国式现代化的必由之路。2021年，中共中央、国务院联合发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调要“提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，并就推进基层治理法治建设提出具体要求。2023年修改的《立法法》在第81条中新增“基层治理”作为设区的市可以行使立法权的事项，这既为基层治理的法治建设开辟了重要阵地，也为基层治理法治化提供了必不可少的制度工具。据参与修法的权威人士解释，“在立法法修改过程中，一些地方建议适当扩大设区的市立法权限，以适应实践中地方不断增长的立法需求”，上述修法举措也主要是“考虑到设区的市的特点和地方创新基层治理的实际需要”。这在一定程度上表明，地方立法尤其是设区的市立法将成为基层治理法治化的突破口，而能否用好地方立法权，直接关系到基层治理创新的效果与质量。

根据《立法法》第81条，设区的市的人民代表大会及其常务委员会可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规。从立法技术上看，该条款将基层治理同城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护三个事项并列规定，意味着基层治理在内涵与外延上与其他三个事项明显有别。然而，实践中，地方人大和地方政府所要处理的事务从来不是孤立存在的，不论城乡建设与管理、生态文明建设，还是历史文化保护，都有可能与基层治理产生关联。尽管《立法法》第81条列举的四个事项在理论上相互独立，一旦进入实践，它们彼此又可能产生千丝万缕的联系。我国县级以上地方各级人大及其常委会的权限范围覆盖本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、生态环境保护、自然资源、城乡建设等工作的重大事项和项目，而县级以上地方各级人民政府的权限则更为广泛。这些职能下沉到“县、不设区的市、市辖区”政府后，都有可能转化为基层治理相关问题。这些现实因素可能引发两种极端状况，一是基层治理在地方立法的语境中流于泛化，如将城乡建设与管理事项笼统地作为基层治理事项处理，甚至以基层治理事项兜底，将明显不属于城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护的事项都纳入基层治理事项的范畴之中；二是基层治理在地方立法语境中流于工具化，如偏于强调基层治理相对于其他事务的服务者或辅助者角色，而忽略基层治理自身的价值追求和功能定位。无论上述哪种情形出现，都可能导致《立法法》的修法目的落空，阻碍基层治理政策目标的实现。着眼于当前基层治理法治化对于地方立法的迫切需求，同时考虑到基层治理事务内容庞杂的特点，在围绕基层治理主题探索开展设区的市立法工作之前，有必要先在理论层面阐明当代中国推进基层治理现代化的核心诉求，并对法治在基层治理中的应然角色作出精准定位，唯有在此基础之上，方能为设区的市在基层治理领域的立法供给找准方向。

二、基层治理现代化的核心诉求

从字面上看，“基层治理”的含义近乎开放，这是理论和实践中人们对设区的市基层治理立法权限存在不同解读的重要原因。实际上，“基层治理”中的“治理”一词有其与生俱来的独特属性和核心内涵，也正是治理的独特属性和核心内涵，使其能够成为一种全新的管理模式。只不过，治理概念被引入中国后，各学科的研究者倾向于从不同学科视角出发赋予治理以不同意义，这在一定程度上导致了治理概念的泛化和滥用，模糊甚至消解了治理一词的核心内涵。正因如此，要准确理解设区的市基层治理立法权限，有必要先对“治理”概念正本清源，结合当代中国推进基层治理现代化的时代背景，明确基层治理的核心诉求。

根据1995年联合国全球治理委员会所作定义，治理是“一个持续的过程，在其中，冲突或多元利益能够相互调适并能采取合作行动”。我国有学者认为，治理是指官方和民间的各类组织，出于实现公共利益的目的而运用权力和调动资源，引导、控制和规范公民活动；也有学者通过将治理与统治相对照来阐释治理的意涵：统治意味着单一的政府权力主体借助自上而下的威权来提供秩序或公共物品，治理则意味着政府、市场、社会等多元主体在横向权力网中相互沟通，以合作的方式来满足公共需求。不论表述方式如何，对治理内涵的解释都以公共性、社会性、多元合作为关键词。从我国政策文件来看，基层治理概念充分吸纳了治理概念的核心内涵。例如，党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“党着眼于国家长治久安、人民安居乐业，建设更高水平的平安中国，完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，推动社会治理重心向基层下移，建设共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”这不仅明确了基层治理的方法和途径，更揭示了新时代推进完善基层治理的三大基本诉求。

（一）基层治理的公共性诉求

治理理论被引入中国，因应了中国经济社会的阶段性发展对于权力运作模式、社会组织形式、秩序形成方式等提出的客观需求。自中华人民共和国成立至20世纪80年代，在单位制主导的社会运行体制下，中国社会呈现为“国家—单位—个人”的刚性结构。改革开放之后，伴随市场机制的逐步确立以及社会分工的细化，社会利益分化不断加剧。尤其是在城乡融合的过程中，人口和资源的大规模流动推动社会联结方式发生了从身份到契约的转变。依托以自由、合意、选择、交易等为核心要素的契约关系，各种行业协会、社团组织逐渐发展起来。在此背景下，公共性社会关系的重建，对中国经济社会的平稳运行而言意义重大。

公共性的建立可以理解为私人向公民转化的一种状态，而私人向公民的转化又可理解为，人们从私人领域进入公共领域，就公共性问题进行平等协商对话，开展讨论、达成共识或采取行动。在价值取向上，公共性的建立意味着个体不再仅仅关心自身利益，而是能够为了实现和维护公共利益而超越利己主义。概言之，治理理论所强调的公共性，实际上就是公众为实现公共利益而积极主动地参与公共活动的公共精神。在一个具有高度公共性的社会中，公民处在前台而国家常居幕后，公民首先要自己面对和解决私人问题，其次是通过合作来解决共同的问题，而只有在通过个人努力和集体合作都无法解决问题时，国家公权力才有介入之必要。既然公共性在价值层面要求个体超越自身利益而行事，那么通往公共性的基本途径就必然是多元合作。多元合作的内涵可以从三个层面理解，一是治理主体具有多元化的特点，二是治理目标在于实现公共利益的最大化，三是治理目标的达成依赖于多元治理主体的交往协作和互联互通。例如，在城市基层治理中，基层政府、社区组织、社区居民、社会组织等都是治理主体，它们虽然相互独立，但为了共同管理公共事务、实现社区公共利益，它们需要开展协调合作并进行资源交换，也要发挥各自的资源与制度优势。

在不同的时代背景下，基层治理的侧重点有所不同，如计划生育等，是改革开放初期国家交由基层完成的重要行政事务，如今这些任务早已由新的时代任务所取代。但无论何时，基层社区的公共秩序、公共事业，以及基层民众的公共利益，都是基层治理最为核心的议题。在经济社会快速发展的现代社会中，矛盾风险日渐增多且愈发具有不确定性。城乡基层是社会矛盾的高发领域，对社会和谐、国家安定有着直接影响。能否有效化解基层矛盾、维护群众的合法权益、满足群众的公共服务需求，关系到国家治理现代化的进度与质量，而高质量的基层治理正是化解基层矛盾、建构良好秩序的基石。十八大之后，国家治理的重心在基层，聚焦复杂社会中涌现的新矛盾、新问题，地方政府在治理创新方面展开了丰富多样的实践探索与竞争，不论创新形式如何，都始终以“有效化解基层矛盾、维护群众的合法权益、构建和谐有序的公共生活”作为核心关切。正如有学者所说：“中国基层治理改革和转型面对的所有问题无不是以公共性社会关系性质的变化为中心而展开的。”

（二）基层治理的地方能动性诉求

基层治理的水平取决于国家在基层治理中扮演的角色以及投入的力量，但国家扮演的角色和投入的力量并非恒定不变，经济社会的发展状况会直接影响国家在基层治理中的策略选择。在单位制下，国家在基层扮演着强势指挥者角色，各级地方政府是国家政策目标的执行者，而伴随单位制的解体，国家通过规训和运动来调动各领域力量的基层管控方式与市场经济的发展需求不相适应，为保障公共秩序、公共物品、公共服务的持续和充分供给，国家必须允许和鼓励地方充分发挥其能动性。